西安市城管执法局二支队 田锁记
2009年12月18日
近年来，在城市管理综合行政执法中越来越注重人性化执法效应，更加注重加强民生与和谐，在执法中不断以维护社会稳定为前提，关注民生，听取民意，着力提升执法队伍在依法管理城市的效能化建设，这在促进行政相对人与执法者的和谐关系起到了举足轻重的作用。随着城市管理综合行政执法工作的不断深入，西安市城管执法局推行的人性化执法在市、区各个层次的执法队伍中不断得以提升与规范。随着人性化执法的推进，执法系统暴力抗法事件还是屡见不鲜，引发诸多群体性抗议，在社会上引起诸多不良影响。尤其是在一些网络论坛更是屡见不鲜。这不仅助长了违法者的嚣张气焰，也极大地挫伤了执法人员的自尊心和工作积极性，具有极大的社会危害性。因此，加强应对和处置暴力抗法问题的研究，不断推进人性化执法对于做好城管执法工作具有很强的现实意义与指导价值。结合自己以前在区执法大队的执法经验，谈一些自己的感受，旨在推动城管执法事业有序发展，提升执法队伍形象，促进社会和谐发展。
一、大中型城市实行城管执法的必要性
西安作为西部重要省会城市，因大量外来务工人员的涌入及城市失业人员为谋生计，使城区及近郊经济发展格局多元化，使西安地区的城市管理压力颇显严峻，这些都给城市大环境管理带来很大管控难度。城管行政执法由于现行法律法规在城市管理方面的严重滞后与社会生活的多元化、多层次、多矛盾之间存在不协调，加之城市行政管理主体分散在各个部门，部门之间还存在相对的独立执法权，政府诸多执法部门依然各据一方，相互交叉执法，相互协调配合上又存在差异，综合执法与相对集中处罚权还存在有一定差距，这就使管理职能的边缘交叉和法律规章的空档表现得越来越明显。更甚至有些执法部门之间相互推诿扯皮，干扰执法正常化、规范化。正是因为这种环境所造成的诸多不良影响给城管执法工作带来了难度与困扰，为了更好地建立良好、有序的市场秩序，为广大市民提供优美、整洁的城市环境。《西安市城市管理综合行政执法条例》于2009年2月应运而生。条例明确了城市管理工作的目的是为广大市民营造一个优美、整洁、舒适的、生产、生活环境，与构建社会主义和谐社会是相辅相成、缺一不可的，也是社会生活中不可缺少的重要环节，也明确了行政相对人应该自觉履行的法律责任。
西安市是经国务院法制办公室和省政府批准开展相对集中行政处罚权较早的城市，西安市城市管理综合行政执法局于2005年9月挂牌成立，根据法律、法规的授权履行相关职能：行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、门头和户外广告管理等等及工商行政管理中无照商贩、公安交通管理中侵占人行道路行为等七个方面的行政处罚权。可见，城管执法的职能是法律、法规授予的，执法的权力是政府人民赋予的，因此城管执法局是合法的行政执法主体。同时，城管执法工作者在行政执法工作中为群众排忧解难、为企业规范化发展也起到了一定的推动作用。因此，城管执法成为现代城市发展中不可或缺的重要组成部分。
二、在人性化执法推进过程中产生暴力抗法的主要因素
在执法工作中，人性化执法的推进有效降低了暴力抗法事件。暴力抗法通指行政执法机关在依法履行职务过程中遇到的以暴力、威胁等方法阻碍执法人员依法执行公务的现象。暴力抗法行为具体表现为在城市管理过程中被管理对象及不明真相的围观人员不服从行政执法人员的管理，对执法人员进行辱骂、殴打、起哄、围攻、毁坏执法装备、强行夺取被扣押物品等过激行为。
（一）、暴力抗法主要表现的形式
1、流动摊贩个体性对抗执法行为
大多表现在流动摊贩在行政执法主体行使行政执法权过程中，不服从城市管理条例的约束，主观错误的认为行政执法行为侵害其个体利益，以辱骂、耍赖、撕扯、恐吓为主，个别人员以暴力手段直接对抗执法人员，撕扯执法人员的服装，殴打执法人员，躺在车轮下阻碍执法更是屡见不鲜。暴力抗法者大多是一些诸如外来流动人员、劳改释放人员、下岗职工或部分个体经营业户等。因为城管执法直接影响他们的非法利益，所以，个体对抗执法表现比较突出，也是日常执法中最为常见的一种暴力抗法现象。
2、群众性对抗执法行为
在执法纠纷过程中，往往一些不明真相的群众被他人利用不由自主或被煽动参与到对抗行政执法活动中，不问前因后果，根本不明白事件的真相，进行起哄、围攻、毁坏执法装备，强行夺取被扣押物品等，群体共同对抗执法。群体对抗者常常抱着一种法不责众的心理进行对抗，这类群体主要是与违法者有利害关系的亲戚朋友，对政府、社会不满，惟恐天下不乱者，酒后失态，无所事事、游手好闲者。群体性对抗一般情况较为复杂，处置难度较大，容易引发重大恶性事件。
3、“瞒天过海”式利用或煽动弱势群体对抗执法行为
主要表现在一些老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体，以哭天喊地，声泪俱下，混淆视听，顾作痛苦状，来吸引行人围观，博取大多数人的同情，使执法人员陷入进退两难的尴尬境地；有的倚老卖老，以弱恃强，抓、咬执法人员，利用各种手段对执法者进行暴力侵犯。这部分群体普遍受到广大群众的同情，他们中的部分人正是抱着这样的心理与执法者进行对抗。他们惯用的策略是利用社会上同情弱者的心理，这种对抗手段具有社会危害性大、容易激化矛盾、严重损害执法队伍形象的特点。
（二）、暴力抗法产生的主要原因
城管执法队伍是一支综合性行政执法队伍，集多项行政处罚权于一身。其执法活动一般集中在城区或郊区等人口密集地区，执法范围广，法规内容多，面对人员错综复杂，其执法活动也多与相对人进行直接接触。因此，在工作中遇到对抗执法事件的机率较高。主要有以下几个成因：
1、城管执法的特殊性
当前，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，社会经济发展也面临转型时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾，加之城市化进程加快，大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免鱼龙混杂，泥沙俱下，在这种背景下，城管执法队伍作为一支集多项行政处罚权于一身的综合性行政执法队伍，面对的大多是下岗、失业人员，外来务工人员等社会弱势群体。这部分人文化素质相对较低，法制观念淡薄，城管人员在纠正和管理各项违法行为时，一些人因不满城管人员实施的行政执法行为，错误的认为行政执法行为侵害了其“合法”权益。当个人利益与人民利益发生冲突时，一些人不是选择合法的手段来解决冲突，而是以暴力形式抗拒执法。这是屡屡发生暴力抗法事件的主要原因。
2、群众对执法缺乏理解和支持
我国社会主义法制建设尚处于初级阶段，群众的城市意识欠缺，法律意识不强、总体素质不高，对违反城管法规行为的认识仍停留在较浅层次上。同时，市民一般对受处罚的违章者抱有同情心理。因此，当违章者作出可怜状，阻挠执法时，围观群众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章者的抗法气焰，更有甚者煽风点火，使事态进一步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。
3、执法队伍自身存在的问题
在暴力抗法诸多因素中，执法不文明是导致抗法事件的重要因素。在执法过程中，一些执法人员认为违法者屡教不改，应当予以严厉打击。在处理问题时，不顾忌周边群众同情弱势的看法，草率简单，导致违法者不服从管理而发生争执，粗暴的执法行为引发群众性抗议，使矛盾升温，部分执法人员因受到违法者言语攻击，而不能控制住激动情绪，言语有失或行为过激，容易引发相对人的敌对情绪，促使矛盾激化。
4、城管执法保障体系还不完善
西安市城市管理综合行政执法局执法保障由公安城管支队负责。日常执法因警力不足，无法担负日常遂行执法保障任务。多在执行一些重大活动和执行难度较大的任务时调用与配合。因此，当城管执法队伍遭遇暴力抗法行为时，因公安人员不能适时处置现场，导致一些突发性群众性暴力抗法事件升级，带来极坏影响与损失。直接影响了城管部门的威严，在一定程度上助长了暴力抗法事件的蔓延。
目前，法律上没有明确城管执法人员拥有行政强制权，在城管执法队员依法取缔、暂扣、处罚时得不到法律法规的支撑，也很难得到司法机关的配合，所以在取缔、暂扣等强制措施时还存在诸多不利因素。
三、解决对策与探讨
要解决目前城管行政执法过程中暴力抗法行为，一方面要建立健全法律法规，用法律的手段来保护执法人员的人身安全不受侵害。另一方面要提高执法人员和广大群众的综合素质，增强他们的法制观念，执法人员做到依法执法、公正执法、文明执法。城管部门建立起长效管理机制，广大群众做到遵纪守法，自觉抵制不文明行为，有效避免暴力抗法事件的发生。具体的说，要做好以下几个方面：
1、强化宣传，提高群众守法意识
提高城市主体----人的素质，是提高整个城市文明程度的根本。城管执法工作要把宣传工作做到位，要以群众参与管理城市为平台，充分利用电台、电视台、报刊杂志等，开展多媒体、多形式、多层次、全方位的城市管理宣传教育，提高市民的法律意识，让群众了解城管相关法律、法规，让广大群众充分认识到城管行政执法工作的重要性和必要性，使他们积极理解、支持并参与到城管执法工作中；其次，充分发挥新闻媒体的作用，坚持正确的舆论导向，对暴力抗法的行为进行曝光，让广大市民意识到，违法者所造成的不良后果,将要承担相应的法律责任，在社会上形成良好的氛围，暴力抗法者必将受到法律的严惩。
2、强化队伍建设，提高执法能力
提高执法队伍的整体素质是树立执法队伍良好形象的首要条件，要不断加强业务学习，提高政策水平与执法能力，始终要坚持执法为民的理念，坚持依法办事，坚持执法公正，坚持文明执法。
在日常执法中，要始终坚持文明执法是城管执法队伍的生命线这一主线，既要文明执法，又要坚持按程序执法。同时也要增强执法人员的执法艺术、防范意识、执法技能和现场处置能力。注重廉洁执法，自觉维护群众利益，使群众理解、支持、参与到城市管理工作中。
3、疏堵结合，以科学发展观建立长效管理机制
作为城市的管理者，在城市管理工作中，要学会用科学发展观和辨证的思维来思考、解决问题，要紧紧围绕中央“党员干部受教育、科学发展上水平，人民群众得实惠”的总体要求，以执法局“践行科学执法理念，服务发展贴近市民，建设人民满意城管”为载体，组织全体执法队员，深入开展学习实践科学发展观活动，准确把握科学发展观的重大意义、科学内涵、精神实质和根本要求，进一步解放思想、实事求是、改革创新。着力转变不适应、不符合科学发展要求的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的突出问题，着力构建有利于城管执法工作科学发展的体制机制，把科学发展观贯彻落实到城管执法工作的各个方面，善于调查研究，着力提升发现问题的能力、协调问题的能力和解决问题的能力，进而推动城管执法工作长效化、规范化、科学化。
对一些管理难度大、一时难见成效的城市违法行为，决不可产生急躁情绪，应着眼于大局，树立长效管理的思想观念。例如占道经营、流动摊贩等违法现象已经成为城市的通病，靠几次突击整治是无法从根本上取缔的。针对这种反弹率高、回潮速度快的特点，要建立与违法违章行为进行长期艰苦作战的心理准备，积极探索城市管理的新路子，建立起长效管理机制，力求有新突破、新发展。根据辖区实际情况，积极协调相关部门合理规划，建立摊位廉价、设施齐备的小型市场，引导流动商贩“进店经营”，从而赢得广大群众的理解与支持，无形中降低了暴力抗法事件的发生。即方便了群众需要，同时也为一些下岗职工提供了工作机遇。
4、完善保障机制，有效打击暴力抗法
暴力抗法具有较大的社会危害性，对于这种违法行为，处置不当就会给以后的执法工作带来弊端。因此要完善公安保障机制，增加警力和保障力量，对实施暴力抗法行为的违法分子依法从严打击，对情节严重构成犯罪的，要坚决追究其刑事责任，弘扬正气，形成全社会声讨和谴责暴力抗法行为的舆论氛围，为城管执法工作的顺利进行创造良好的外部环境。同时城管执法人员要注重执法现场取证工作，充分利用摄影、摄像、录音等高科技手段对执法活动全过程进行记录，一旦发生暴力抗法事件，现场录音录像就可以成为公安部门依法处理抗法者的最好凭证。
5、加强与司法部门的协作与沟通，规范行政强制手段
对暴力抗法行为的严厉制裁，不仅可以起到震慑作用，也是对执法人员的必要保护。对那些屡教不改的违法行为应予以重罚，拒不执行的依法申请法院强制执行，以提高法律法规的严肃性与权威性。这在我局人行道机动车违停管理工作移交强制执行案件中，就收到了良好的效果。只有这样，才能得到广大群众的理解与认同，才能促使行政相对人自觉遵守城管法律法规，才能更好地推进人性化执法，才能更好的发挥管理与被管理的有效结合，实现 “城市是我家，管理靠大家”的新局面。
